西南政法大学教授带您解读《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》

  

  □陈刚 林孝文 万江 陈屹立

  责任编辑 马金顺

  

  近日,中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。此次的规划纲要是指导当前和今后一个时期成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件,是制定相关规划和政策的依据。如何理解《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》?今天,西南政法大学陈刚教授、林孝文教授、万江教授、陈屹立教授将为您解读。

  

  陈刚:成渝地区双城经济圈建设需要树立包容思维

  

  

  

  陈刚教授

  

  成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处,是西部陆海新通道的起点,区域内生态禀赋优良,在国家发展大局中具有重要战略地位,推动成渝地区双层经济圈建设深刻体现了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,是推进新时代西部大开发的重大举措。

  成渝地区在文化上同根同源,但双城经济圈建设也面临着诸多制度性壁垒和障碍,破除双城经济圈建设的制度性障碍需要顶层设计的科学指引。中共中央和国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》是指引成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件,中央在这份文件中明确了将成渝地区双城经济圈建设为具有全国重要影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地的战略定位,提出了加强交通基础设施建设、加快现代产业体系建设、增强协同创新发展能力、优化国土空间布局,加强生态环境保护,推动体制机制创新,强化公共服务共建共享等七大战略任务。

  《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中多次提到的“一体化发展理念”“一盘棋”“协同”等关键词,这说明成渝地区双城经济圈建设需要破除“零和竞争”思维惯性,树立和坚持包容性思维。首先,在现代产业体系/建设中,成渝地区需要坚持坚持“川渝一盘棋”思维,各方应立足已有产业基础和资源禀赋,坚持“有所为,有所不为”的发展策略,避免产业发展同质化,逐步建成高效分工、有序竞争、优势互补、相互融合的现代经济体系。其次,在社会保障体系建设中,成渝地区应加快医疗、养老、教育等公共服务政策的协同对接,促进成渝地区人才、技术、资本等生产要素更充分的双向自由流动,提高生产要素的配置效率。最后,在重塑区域发展格局方面,应强化中心城区对周边中小城市的辐射带动作用,以点带面、推动区域均衡发展,以城带乡、有效促进乡村振兴,让改革成果更公平惠及各区域、各部门和各行业,实质推进共同富裕。

  

  林孝文:高质量推进成渝都市圈交通一体化发展

  

  

  

  林孝文教授

  

  《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《纲要》)从规划背景、总体要求、构建双城经济圈发展新格局、合力建设现代基础设施网络、协同建设现代产业体系、共建具有全国影响力的科技创新中心、打造富有巴蜀特色的国际消费目的地、共筑长江上游生态屏障、联手打造内陆改革开放高地、共同推动城乡融合发展、强化公共服务共建共享、推进规划实施等方面描绘了成渝地区双城经济圈发展的宏伟蓝图,是推动成渝地区双城经济圈发展的重大国家战略纲领性文件。

  一、《纲要》是成渝地区合作发展的“任务书”和“施工图”

  成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处,是西部陆海新通道的起点,具有连接西南西北,沟通东亚与东南亚、南亚的独特优势。区域内生态禀赋优良、能源矿产丰富、城镇密布、风物多样,是我国西部人口最密集、产业基础最雄厚、创新能力最强、市场空间最广阔、开放程度最高的区域,在国家发展大局中具有独特而重要的战略地位。目前,成渝地区双城经济圈发展面临诸多亟待解决的困难和问题,主要是成渝地区综合实力和竞争力与东部发达地区相比仍存在较大差距,基础设施瓶颈依然明显,城镇规模结构不尽合理,产业链分工协同程度不高,科技创新支撑能力偏弱,城乡发展差距较大,生态环境保护任务艰巨,民生保障还存在不少短板。《纲要》在此时印发,充分体现了党中央对川渝两省市的深切关怀和殷切期望,是实施成渝地区双城经济圈发展战略的基本遵循和行动指南。要把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个历史时期的中心任务,加快推动成渝地区形成有实力、有特色的双城经济圈,在西部形成高质量发展的重要增长极。

  二、构建一体化综合交通运输体系,有力支撑成渝地区双城经济圈建设

  成渝地区地理区位重要、具有打造综合交通枢纽的独特优势。但是成渝地区综合交通运输体系的发展却存在几个方面的问题:一是成渝地区人口和经济分布不均衡,成渝地区面积18.5万平方公里、常住人口9600万人,但区域内部人口和经济的空间分布差异显著,重庆主城区和成都“双核”及其辐射形成的两个都市圈具有显著优势,要求强化“双核”综合交通辐射功能。二是城镇化格局不达预期,2019年成渝地区城镇化率60.1%,与全国平均城镇化水平相当,但成渝发展主轴、沿江城市带培育发展相对滞后,需要强化综合交通体系的引导支撑。三是县域数量多,除重庆主城区、成都“双核”外,还有122个县级单元,其中市辖区51个、县及县级市71个,要求完善综合交通服务覆盖。

  《纲要》从航空、轨道、公路、航运、客货运输五个方面入手,构建安全、便捷、高效、绿色、经济的一体化综合交通运输体系,有力支撑成渝地区双城经济圈建设。落实《纲要》,应突出重庆、成都两个中心城市的协同带动,注重体现区域优势和特色,打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。具体而言:

  1.突出“双核”引领。成渝地区双城经济圈最突出的特征就是具有重庆主城区、成都两个中心城市为核心的“双核”。因此,成渝地区双城经济圈综合交通体系总体要围绕“双核”来构建,充分发挥两大中心城市的辐射带动作用。以轨道交通为骨干、公路网络为基础,推进一体化综合交通网络建设,基本形成成渝“双核”之间、 “双核”与两翼等区域中心城市之间交通圈、通勤圈,分类打造绿色高效城市综合交通体系,优化城乡融合交通网络。

  2.强化对外联系。成渝地区地处内陆,加快构建对外联系通道,对于打造内陆改革开放高地、积极参与国内国际经济双循环具有重要意义。《规划》提出构建高品质对外运输网络,主动服务和融入国家重大发展战略,加快构建陆海互济、四向拓展的综合运输大通道,实现国内通达、国际开放,支撑打造内陆开放战略高地。以高速铁路、普速干线铁路建设为重点,着力完善高速公路网络,充分发挥长江黄金水道功能,优化综合交通运输网络布局。同时,建设高水平国际枢纽集群,推进世界级机场群建设,共建重庆长江上游航运中心。

  3.完善一体化综合交通枢纽体系。一体化综合交通枢纽应提升“双核”枢纽能级,提高“两翼”地区的战略地位,强化节点城市的交通枢纽功能。重点打造成都—重庆国际性综合交通枢纽,发挥通达全球、衔接高效、功能完善的交通中枢作用。推进全国性综合交通枢纽建设,强化区域性综合交通枢纽衔接带动作用,优化不同层次枢纽城市分工协作。

  4.打造高效互联城际交通网。重点强化成渝主轴的轴向联系、促进沿江城市协调发展、辐射带动川渝两省市全域发展。围绕“双核”,优先利用干线铁路富余能力开行城际列车,适当新建城际铁路,构建城际铁路网。优化城际快速路网,强化城际间高速公路互联互通。同时,畅通与秦巴山区、武陵山区等周边欠发达地区的运输通道,支持川陕革命老区完善交通基础设施网络。

  5.构建都市圈通勤交通网。加强重庆都市圈、成都都市圈轨道交通、道路交通、公交线路对接,打造1小时通勤圈。推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”,打造“轨道上的都市圈”。推进重庆中心城区与渝西地区融合发展,加强干线公路与城市道路有效衔接,疏通主要节点城市进出通道,加强城郊道路改造升级,加快道路安全设施建设。

  三、协同建设现代产业体系,形成高质量发展重要增长极

  成渝都市圈交通一体化,最终要促成城际产业链对接,实现产业一体化发展,提升成渝都市圈竞争力。目前,成渝地区双城经济圈产业协同发展还存在协同发展机制尚未形成,产业合作规划严重滞后,产业政策体系一体化程度较低,产业开发开放平台合作不足等问题。对此,《纲要》指出,以全球新一轮科技革命和产业链重塑为契机,坚持市场主导、政府引导,强化机制创新,优化、稳定、提升产业链供应链,加快构建高效分工、错位发展、有序竞争、相互融合的现代产业体系。一是通过优化重大生产力布局、培育具有国际竞争力的先进制造业集群、大力承接产业转移和整合优化重大产业平台来推动制造业高质量发展。二是通过完善新一代信息基础设施、打造数字产业新高地、拓展数字化应用、提升数字安全水平来大力发展数字经济。三是推动先进制造业和服务业融合发展、提升商贸物流发展水平、共建西部金融中心,从而培育发展现代服务业。四是推动农业高质量发展、强化农业科技支撑、大力拓展农产品市场,建设现代高效特色农业带。

  

  万江:让法治为成渝地区双城经济圈市场一体化发展保驾护航

  

  

  

  万江教授

  

  《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《纲要》)分十二章,对成渝地区双城经济圈建设进行了顶层设计、科学谋划和统筹协调,是成渝地区双城经济圈建设的指南和方向,是制定相关规划和政策的依据。

  《纲要》第二章对成渝地区双城经济圈建设的总体要求之一是“牢固树立一体化发展理念”,在指导思想部分进一步指出,要“引领带动成渝地区统筹协同发展,促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚”。在发展目标方面,《纲要》再次提出,成渝地区双城经济圈一体化发展水平在2025年要有明显提高,要明显降低制度性交易成本,基本消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍,确保统一开放的市场体系基本建立。而在第九章第四节,《纲要》明确提出要“推动要素市场一体化”。

  基于《纲要》的上述要求可见,促进各类生产要素自由流动、推动市场一体化发展,是成渝地区双城经济圈建设的应有之义和核心任务之一。法治是市场经济的基石。为推动要素自由流动、降低制度性交易成本,国务院在2019年制定了《优化营商环境条例》,就市场自由准入、公平竞争审查等提出了一系列安排。对成渝地区双城经济圈建设而言,要实现市场一体化发展,同样需要发挥法治的保障作用。

  首先,共建统一的市场规则。由于重庆市、四川省及其下辖地级市都可以制定地方性法规、地方政府规章,细化市场准入标准、制定具体的行政处罚标准、规定具体的法律责任,使得成渝地区双城经济圈范围内的市场准入、行政监督、法律责任追究有很大差别。只有加强立法协作、统一行政裁量基准等,才可以解决上述问题。目前,重庆市和四川省在税务行政裁量基准、市场准入等方面已经有了不少探索,但对统一市场规则的更全面合作还亟待加强。

  其次,加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。我国区域协调发展面临的问题之一在于,存在着大量显性和隐形的市场壁垒,地方保护、市场分割的现象较为突出,影响了统一市场的形成。为此,健全公平竞争审查制度,尤其是将重庆市和四川省目前已经尝试的公平竞争审查交叉评估制度化,对打破行政区划对要素流动的不合理限制极为重要。

  最后,加强执法协作。在要素资源和市场主体自由流动的情况下,如何加强市场监管,防止监管漏洞和执法重复出现就显得必要起来。加强执法部门协作可以应对这些问题。《纲要》第九章指出,要优化综合监管体系,建立健全行政执法联动响应和协作机制。《纲要》第五章指出,要推进金融市场和监管区域一体化,推动具体领域的跨区域合作。显然,中央同样注意到健全行政监管体系对成渝地区双城经济圈建设的重要性。

  成渝地区双城经济圈建设是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的一项重大举措,具有极为重大的意义。通过法治将党中央的重要部署落实为一项项具体事项,才能够确保成渝地区双城经济圈建设的目标得以实现,早日成为具有国际影响力的活跃增长极和强劲动力源。

  

  陈屹立:成渝双城经济圈发展的基础、载体与导向

  

  

  

  陈屹立教授

  

  中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,是成渝双城经济圈未来发展的纲领性文件。

  推动有形的现代基础设施建设与无形的营商环境建设是成渝双城经济圈未来发展的基础性工作。尽管经过多年的发展,成渝的基础设施建设有了极大的改观,但同长三角、粤港澳等更发达的经济增长极比较,成渝地区的基础设施短板明显。基础设施改善才能带来更多的人流、物流、资金流,为产业承接、升级和产业集群打造奠定坚实基础。无形的营商环境是成渝壮大发展、形成重要经济增长极的另一基础性工作,成渝要敢于打破行政壁垒,建立符合经济规律和产业发展规律的政务服务体系,形成一体化的一流营商环境,从而为成渝间形成产业互补、高效分工、相互融合、共同发展的局面奠定基础,进而实现共同打造具有国际竞争力的先进制造业集群、形成发达的现代产业体系。

  产业是成渝双城经济圈经济发展的核心载体。发展是硬道理,要想建设具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心,产业都是实现这些战略目标的核心载体。成渝在多个产业上拥有较好的基础,未来的产业发展一是要延续既有优势,推动传统优秀产业高质量发展,继续把既有优势产业和特色产业做强做优,进一步发挥优势产业的带动能力,打造优势产业集群。二是以新一轮科技革命为契机,推动传统优势产业升级,提升价值链和竞争力,同时大力发展数字经济,推动新兴产业发展。三是聚焦科技创新,成渝地区拥有全国重要的教育资源和科技资源,在人力资源和科技创新方面拥有相当的基础,未来要更加坚决的走高质量发展的道路,更加依靠吸引和留住人才、依靠科技创新实现产业和经济发展。

  打造高品质生活宜居地、实现人民生活幸福是成渝双城经济圈发展的最终内容导向。我们的发展是为了人民,“老百姓的幸福就是共产党的事业”。打造高品质生活宜居地要推动城乡融合发展,推动城乡一体的基础设施建设,促进基本公共服务均衡化,激发农村市场活力,推动农业发展和乡村产业振兴,提升农民收入,形成城乡良性互动。其次要全力打造富有巴蜀特色的国际消费目的地,成渝地区居民乐观,享受生活,善于创新,特色鲜明,人气很高,极具吸引力,要进一步突出巴蜀特色,打造极具魅力的世界级休闲旅游圣地,把山水与人文、历史与现代完美融合,形成居民富裕、产业发达、消费旺盛的居面。再次要推动绿色发展。独特的自然生态是成渝鲜明的标签和优势,要将这些优势和特色保护好、发扬好、利用好,建设高品质生活宜居地,以此作为留住人才、吸引人才的重要手段,推动成渝双城经济圈发展。